La regulación del aval ICO-COVID español frente a Francia, Italia y Alemania bajo un mismo marco europeo.

El 13 de marzo de 2020, la Comisión Europea adoptó una Comunicación manifestando su intención de reaccionar inmediatamente mediante una respuesta económica coordinada a nivel europeo ante el impacto económico de la emergencia sanitaria. La pieza jurídica que haría posible todo el andamiaje de avales públicos  siguió: el 19 de marzo de 2020 la Comisión Europea aprobó el Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID-19, modificado por primera vez el 3 de abril de 2020, por segunda vez el 8 de mayo de 2020, por tercera vez el 29 de junio de 2020, por cuarta vez el 13 de octubre de 2020 y por quinta vez el 28 de enero de 2021 —ampliando en esta última ocasión el límite máximo de ayuda a 10 millones de euros por empresa y extendiendo el período de aplicación hasta el 31 de diciembre de 2021—.

Bajo este Marco, la Comisión consideró que las garantías públicas de préstamos por un período de tiempo y un importe limitados podían constituir una solución adecuada, necesaria y específica para remediar la escasez de liquidez a la que se enfrentaban las empresas de todos los Estados miembros, con fundamento en el artículo 107.3.b) del TFUE. Fue este el instrumento que permitió, el nacimiento simultáneo de los cuatro grandes esquemas nacionales de garantía pública que hoy conocemos: el aval ICO español, el PGE francés (Prêt Garanti par l'État ), el sistema SACE/Fondo di Garanzia italiano y el KfW-Sonderprogramm alemán.

Los cuatro esquemas comparten, por tanto, el mismo fundamento jurídico de la Unión: el artículo 107 TFUE y el Marco Temporal de ayudas de Estado del 19 de marzo de 2020. Los cuatro Estados miembros legislaron, además, casi al mismo tiempo:

• España aprobó el 17 de marzo de 2020 el Real Decreto-ley 8/2020, cuyo artículo 29 crea la Línea de Avales ICO Covid-19 para empresas y autónomos, gestionada por el Instituto de Crédito Oficial (ICO) en colaboración con entidades financieras.
• Francia aprobó su propio dispositivo: el PGE (Prêt Garanti par l'État) tiene su origen en la ley de finanzas rectificativa para 2020 (Ley n.º 2020-289, de 23 de marzo de 2020, artículo 6).
• Italia siguió una vía dual, con dos decretos: tras el Decreto Legge n. 18 del 17 de marzo de 2020 ("Decreto Cura Italia"), el Decreto Legge 8 de abril de 2020, n. 23 ("Decreto Liquidità") amplió el sistema, permitiendo a SACE (Servizi Assicurativi del Commercio Estero) conceder garantías con contragarantía estatal también a empresas de mayor tamaño y reforzando el Fondo di Garanzia per le PMI italiano.
• Alemania reforzó, el 6 de abril de 2020, su escudo de protección económica con el "KfW-Schnellkredit 2020", elevando al 100% la liberación de responsabilidad asumida por el Estado federal, frente al 90% u 80% previos del programa KfW-Sonderprogramm inicial.

Sin embargo, las diferencias prácticas observables entre España, Francia, Italia y Alemania no proceden del derecho europeo, sino de decisiones puramente nacionales: quién gestiona la garantía, qué porcentaje cubre, cómo se articula el reembolso a la entidad financiera cuando el deudor incumple, y qué papel juega el poder judicial frente al administrativo en la gestión del impago. Las secciones siguientes desarrollan estas diferencias, primero en el plano normativo (porcentajes de cobertura y arquitectura de cada esquema) y después en el plano procedimental (tratamiento del impago), antes de extraer las implicaciones prácticas para casos transfronterizos.

1. El techo común: el Marco Temporal europeo

Antes de comparar los porcentajes y arquitecturas nacionales, conviene fijar el límite máximo que el derecho de la Unión permite en cualquiera de los cuatro países, porque es el marco que todos respetan. El Marco Temporal de la Comisión Europea establece que la garantía pública no puede superar el 90% del principal del préstamo cuando las pérdidas se imputan proporcionalmente y en condiciones idénticas a la entidad de crédito y al Estado, o el 35% del principal cuando las pérdidas se imputan primero al Estado y solo después a la entidad de crédito (garantía de primera pérdida); en ambos casos, si el préstamo disminuye con el tiempo por amortización, el importe garantizado debe disminuir proporcionalmente. Este 90% es, por tanto, el tope europeo de referencia frente al cual se sitúan los cuatro esquemas nacionales.

2. Diferencias normativas clave

España: aval directo del Estado, gestionado por el ICO, con habilitación de urgencia sucesivamente ampliada

El Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, en su artículo 29, reguló los avales ICO cuya titularidad corresponde al Estado, gestionados por el Instituto de Crédito Oficial (ICO) en colaboración con las entidades del sector financiero, que conceden la financiación avalada según sus propias políticas de análisis de riesgo, sin que las garantías adicionales que puedan exigir queden sustituidas por el aval público. Esta arquitectura fue objeto de sucesivas ampliaciones normativas de urgencia: el Real Decreto-ley 15/2020 reforzó y amplió la línea inicial, el Real Decreto-ley 25/2020 aprobó una segunda línea, el Real Decreto-ley 34/2020 amplió el plazo de concesión e impuso a las entidades la obligación de formalizar extensiones de plazo y carencia, y el Real Decreto-ley 5/2021, junto con acuerdos del Consejo de Ministros de 2021 y 2022, permitió ampliar de 4 a 9 años la exigibilidad de las pólizas avaladas.

El porcentaje concreto de cobertura del aval ICO no se fija en un único número para todas las operaciones, sino que varía según el tipo de beneficiario (autónomo/pyme frente a gran empresa) y la línea aplicable (Liquidez de 2020, Inversión de 2020, o extensiones de 2021-2022), habiéndose movido dentro del rango que permite el 90% de tope europeo, con porcentajes de cobertura pública generalmente entre el 60% y el 80% del principal para autónomos y pymes y en torno al 70%-80% para grandes empresas, según la línea y el tramo temporal de concesión. En sede judicial, este porcentaje de cobertura no reduce en ningún caso la responsabilidad del deudor o del fiador frente al banco: la garantía ICO es una garantía adicional del Estado a favor de la entidad prestamista que no altera ni sustituye el crédito que ésta tenga frente a los fiadores, respondiendo estos por la totalidad de la deuda según el régimen de fianza pactado, no solo por el porcentaje no avalado.

Francia: financiación de tesorería a un año con garantía degresiva por tramos de tamaño de empresa

El PGE está garantizado por el Estado en un 90%, 80% o 70% según la cifra de negocio y la plantilla de la empresa, y es reembolsable en 1 a 5 años, tras 1 o 2 años de prórroga, sin exceder de seis años desde el primer desembolso; superado ese plazo, el banco pierde la garantía estatal.

Italia: doble vía SACE (grandes empresas) y Fondo di Garanzia per le PMI (pymes), con privilegio legal reconocido tras la ejecución

El Decreto Legge 8 aprile 2020,  (Decreto Liquidità) permite a SACE conceder garantías, con contragarantía estatal, también a empresas distintas de las pymes, y amplía el ámbito del Fondo di Garanzia per le PMI. La cobertura SACE varía del 70% al 90% del importe residual según el tamaño de la empresa: hasta el 90% para empresas con menos de 5.000 empleados y facturación de hasta 1.500 millones de euros; hasta el 80% para empresas con facturación entre 1.500 y 5.000 millones de euros o más de 5.000 empleados; y hasta el 70% para empresas con facturación superior a 5.000 millones de euros. Es decir, en el esquema SACE la relación es inversa a la intuición habitual: cuanto mayor es la empresa, menor es el porcentaje de cobertura pública, a diferencia de Francia, donde el porcentaje más alto también se reserva a las empresas de menor tamaño, pero dentro de una escala más compacta.

Para el Fondo di Garanzia per le PMI, destinado a empresas de menor tamaño, la cobertura pudo llegar más alto: sujeto a autorización de la Comisión Europea, se previó un incremento de la cobertura de la garantía directa hasta el 100% para financiaciones de hasta 25.000 euros con preamortización de al menos 2 años y duración de al menos 6 años, superando así el techo general del 90% del Marco Temporal en esta modalidad específica de microcréditos. Además, a diferencia de España, donde el crédito ICO tras la ejecución es ordinario, en Italia la jurisprudencia de casación ha reconocido rango privilegiado: la Cassazione de 26 de octubre de 2025, extiende el privilegio al crédito del gestor del Fondo de garantía surgido tras la ejecución, precisando que dicho crédito nace por el solo pago, sin necesidad de un acto de revocación.

Alemania: garantía interna KfW/banco de referencia, sin subrogación directa frente al deudor

El caso alemán exige una precisión conceptual: el porcentaje no mide la cobertura del préstamo al deudor, sino la liberación de responsabilidad (Haftungsfreistellung) que el Estado federal asume frente al banco de referencia que concede el crédito. El KfW-Schnellkredit 2020, aprobado el 6 de abril de 2020, eleva esa liberación de responsabilidad al 100% frente al 90% u 80% anteriores, y suprime el examen de riesgo prospectivo por el banco de referencia y la evaluación separada de riesgo de crédito por el propio KfW. Alemania alcanza así el porcentaje más elevado en términos de responsabilidad asumida por el Estado, aunque estructuralmente distinto de los otros tres esquemas: no es una garantía directa sobre el préstamo del deudor que limita su responsabilidad personal, sino una liberación total del riesgo de la entidad de crédito, que sigue siendo el único acreedor formal del deudor en caso de impago.

En un procedimiento de reestructuración o insolvencia participan los derechos de reembolso derivados de los préstamos KfW en los que, por el principio del banco de referencia (Hausbankprinzip), este último es el acreedor; el KfW responde frente al banco, en la relación interna, por el impago. Esta es la diferencia estructural más marcada frente a España: en el esquema alemán, el deudor nunca tiene como acreedor formal al Estado o a un organismo público, sino siempre al banco privado, mientras que España, Francia e Italia sí prevén mecanismos de subrogación pública total o parcial tras la ejecución de la garantía.

3. Enfoque procedimental y tratamiento judicial o administrativo

España: recuperación por cauce bancario ordinario, con supervisión administrativa reforzada

El artículo 16 del RDL 5/2021 dispone que a los avales ICO les será aplicable, en caso de ejecución, el mismo régimen de recuperación y cobranza que corresponda a la parte del principal no avalada, según la normativa y prácticas de las entidades financieras, sin resultar aplicables las prerrogativas de cobranza administrativa de la Ley General Presupuestaria; correspondiendo a las entidades financieras formular reclamaciones extrajudiciales o ejercer acciones judiciales por cuenta y en nombre del Estado, sin poder conceder aplazamientos o quitas sin aprobación previa del Departamento de Recaudación de la AEAT.

Un rasgo que distingue al sistema español, sin equivalente en Francia, Italia o Alemania, es la obligación de señalización sistemática de estas operaciones ante el supervisor bancario central: las entidades financieras deben señalar en sus sistemas de contabilidad y de gestión del riesgo las operaciones acogidas a alguna de las medidas del Real Decreto-ley 5/2021 —extensión del plazo de vencimiento, transformación en préstamos participativos y reducción del principal pendiente— e incorporar dicha señalización a la Central de Información de Riesgos (CIR) del Banco de España, cuya administración y gestión corresponde al Banco de España conforme al artículo 59.2 de la Ley 44/2002, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero.

En sede jurisdiccional civil y concursal, la posición española se resume en tres rasgos: legitimación bancaria plena para reclamar, exclusión de reducción de responsabilidad del fiador por el porcentaje avalado, y controversia abierta sobre la exoneración concursal del crédito ICO, con la Audiencia Provincial de Zaragoza admitiéndola frente a algunos juzgados de lo mercantil que la habían denegado.

Francia: filtro obligatorio de vías extrajudiciales antes de cualquier reestructuración

En Francia, una empresa con dificultades de reembolso no puede negociar directamente con sus bancos para reestructurar el PGE, pues esa vía no permite mantener la garantía del Estado; tampoco cabe la vía del -mandat ad hoc- por el mismo motivo. Las vías admitidas son la mediación del crédito de la Banque de France o la procédure de conciliation del Código de Comercio, y solo en último término las procédures collectives.

Italia: tutela cautelar preconcursal frente a la ejecución de la garantía, ajena al sistema español

Recoge el mecanismo de suspensión cautelar anticipada de la ejecución de la garantía pública, disponible ya en fase preconcursal, no tiene equivalente en el sistema español, donde la protección del deudor frente a la ejecución opera por vía normativa (ampliación de plazos) más que por vía cautelar judicial caso por caso.

Alemania: ausencia de régimen cautelar específico; remisión al derecho concursal general

Alemania no ha desarrollado, a diferencia de Italia, un régimen cautelar específico para suspender ejecuciones de la garantía KfW durante fases preconcursales: el tratamiento del impago se resuelve dentro del marco general de reestructuración e insolvencia). Dado que el acreedor formal frente al deudor sigue siendo el banco de referencia y no el KfW, el impago se tramita como una reclamación bancaria ordinaria, sin las especialidades de subrogación y privilegio público desarrolladas en Italia ni el filtro de vías extrajudiciales obligatorias característico del sistema francés.

4. Implicaciones prácticas para casos transfronterizos

Para una entidad financiera o un grupo empresarial con exposición combinada en España y en cualquiera de estos tres países, la comparativa anterior apunta a cinco consecuencias operativas que conviene retener:

1. La preservación de la garantía estatal exige seguir la vía nacional prescrita. En Francia, negociar directamente con el banco financiador sin pasar por la mediación del crédito o la conciliation hace perder la garantía del Estado; en España, la reestructuración de la deuda avalada por el ICO está reglada por el propio marco normativo excepcional (RDL 5/2021, Código de Buenas Prácticas) más que por la libre negociación contractual. Un grupo multinacional debe evitar aplicar un protocolo de reestructuración uniforme a todas sus filiales: lo que es eficaz para renegociar la deuda de una matriz alemana con su banco de referencia puede hacer perder la cobertura pública de la filial francesa o italiana si no se usa el cauce correcto.
2. La identidad del acreedor tras la ejecución de la garantía varía sustancialmente y condiciona la estrategia de negociación concursal. En Italia, el gestor del Fondo se subroga con un crédito autónomo y privilegiado tras la ejecución, lo que introduce un nuevo actor con posición reforzada en el pasivo concursal; en España, el Ministerio se subroga en la titularidad del crédito, calificado como ordinario, mientras la entidad financiera conserva la legitimación de voto y comunicación; en Alemania, el acreedor sigue siendo el banco de referencia, no el KfW, simplificando la interlocución pero sin las ventajas de rango público que sí existen en Italia y, en menor medida, en España. Una empresa con pasivo garantizado en varias jurisdicciones debe cartografiar con precisión, jurisdicción por jurisdicción, quién será su interlocutor tras un eventual impago, porque no es el mismo tipo de acreedor.
3. El momento procesal en que puede pedirse protección frente a la ejecución de la garantía difiere de forma relevante. Italia permite obtener una inhibición cautelar de la ejecución ya en la fase prenotativa, antes de tener un plan completo; Francia exige encauzar la negociación por mediación o conciliation, procedimientos con plazos y condiciones de acceso propios (no encontrarse en cesación de pagos desde hace más de 45 días para la conciliation); España supedita la exigibilidad misma al marco administrativo de ampliación de plazos; y Alemania no ofrece este tipo de tutela anticipada específica para la garantía pública, remitiendo al régimen general de insolvencia. En una operación de refinanciación de grupo con matriz o filiales en varias de estas jurisdicciones, el calendario de actuación debe diseñarse teniendo en cuenta estas asimetrías de timing, no un cronograma único.
4. El riesgo de doble anotación o clasificación crediticia negativa (fichero de morosidad, cotización Banque de France, segnalazione a sofferenza) opera de forma autónoma en cada jurisdicción y puede activarse en momentos distintos. En Francia, la degradación de la cotización Banque de France es un factor disuasorio adicional para las empresas que consideran una reestructuración del PGE; en Italia, la clasificación bancaria "a sofferenza" puede determinar la revocación de líneas de crédito, el bloqueo de financiación y repercusiones en operaciones de leasing, motivo por el cual los tribunales han llegado a inhibir cautelarmente ese tipo de comunicaciones durante la fase prenotativa cuando se fundan solo en el propio depósito de la solicitud concursal. Un grupo transfronterizo debe anticipar que una incidencia de pago en una filial puede generar anotaciones negativas replicadas en registros de riesgo de distintos países, con efectos sobre la capacidad de financiación de otras sociedades del grupo, incluso si el resto de la estructura mantiene buen historial de pago.
5. La supervisión de la Comisión Europea es un elemento común que puede introducir demoras o condicionamientos transversales. Cualquier modificación sustancial de las condiciones de estos esquemas (ampliaciones de cobertura, de plazo o de importe) en cualquiera de las tres jurisdicciones puede estar sujeta a aprobación previa de la Comisión conforme al artículo 108 TFUE, como ocurrió repetidamente con las sucesivas ampliaciones del Fondo di Garanzia italiano. Esto significa que, en una negociación transfronteriza compleja, la solución en un país puede quedar pendiente de una autorización europea cuyo calendario no está bajo control de las partes ni de las autoridades nacionales.

En síntesis, la posición del deudor tras el impago no es homologable entre jurisdicciones: en España y en Italia aparece un acreedor público subrogado (con distinto rango: ordinario en España, privilegiado en Italia), mientras que en Alemania el interlocutor sigue siendo el banco privado. El margen de actuación preconcursal frente a la garantía pública es, además, sustancialmente más amplio en Italia —mediante la inhibición cautelar de la ejecución— que en España, donde la protección del deudor opera esencialmente mediante la ampliación reglada de plazos de exigibilidad. Y España añade una capa de trazabilidad supervisora específica —la señalización obligatoria en la CIR del Banco de España de las operaciones acogidas a las medidas del RDL 5/2021— que condiciona la información de riesgo disponible sobre el deudor en el sistema financiero español de forma más granular que lo identificado, en las fuentes consultadas, para los esquemas francés, italiano o alemán. Esto tiene una implicación práctica directa para el deudor español: la ampliación de plazo o la transformación en préstamo participativo bajo el RDL 5/2021 queda visible para el conjunto del sistema financiero español a través de la CIR, un factor a valorar antes de optar por estas vías de reestructuración frente a alternativas puramente bilaterales con la entidad.