La interposición de recursos administrativos ordinarios contra actos de los PANAPS no adscritos ni tutelados

La aplicación de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, “LCSP”) a entidades que son poderes adjudicadores pero que no tienen la condición de administraciones públicas (en adelante, “PANAP”), cuando no están adscritos ni tutelados por una Administración Pública, puede generar algunas situaciones de indefensión a los licitadores, como la que se expone en el presente artículo.

La citada Ley prevé la posibilidad de interponer un recurso especial en materia de contratación pública que será resuelto por un Tribunal administrativo independiente y especializado en la materia contra los actos de las Administraciones Públicas o restantes poderes adjudicadores relacionados en el apartado 2 del artículo 44 de la LCSP que se refieran a los contratos previstos en el apartado 1 del mismo artículo.

Se trata de un recurso que sustituye a los recursos administrativos ordinarios previstos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de manera que cuando cabe la interposición de un recurso especial en materia de contratación, no podrá interponerse un recurso administrativo ordinario, tal y como se establece en el apartado 5 del artículo 44 de la LCSP.

Asimismo, y como no podía ser de otra manera, cuando no quepa la interposición de un recurso especial en materia de contratación, contra los actos dictados en procedimientos de adjudicación de contratos de las administraciones públicas, procederá la interposición de un recurso administrativo ordinario.

Ahora bien, para el caso en que el poder adjudicador no tenga la condición de Administración Pública, el apartado 6 in fine del artículo 44 de la LCSP, prevé la posibilidad de que sus actuaciones puedan ser objeto de impugnación en vía administrativa de conformidad con lo dispuesto en la Ley 39/2015. En ese caso, el recurso deberá de interponerse ante el titular del departamento, órgano, ente u organismo al que esté adscrita la entidad contratante o al que corresponda su tutela; o bien, si la entidad contratante estuviera vinculada a más de una Administración, será competente el órgano correspondiente de la que ostente el control o participación mayoritaria.

Pero, ¿qué sucede cuando el PANAP no está adscrito a ninguna entidad contratante o ninguna Administración ostenta el control o participación mayoritaria sobre el mismo? Pues bien, el legislador no ha previsto ninguna solución al respecto.

Por lo tanto, nos encontramos ante una situación atípica que impide que el administrado pueda conocer el órgano ante el que impugnar una actuación de un poder adjudicador, quedando a expensas de que el acto o actuación que quiera impugnar contenga un pie de recurso que indique el órgano administrativo ante el que se puede interponer el pertinente recurso. En caso de que el PANAP omita el pie de recurso, provoca una manifiesta indefensión al administrado y propicia la falta de control de algunas actuaciones de los PANAPs.

En este sentido, hay que tener en cuenta que, el artículo 44.1 de la LCSP establece como requisito para que pueda interponerse un recurso especial en materia de contratación, que el contrato que se adjudica tenga un valor estimado mínimo establecido en cada caso según el tipo de contrato de que se trate. Por tanto, los contratos a los que afecta esta situación atípica son contratos de importe menor, lo que puede favorecer a que se den casos de fraccionamiento de contratos u otras actuaciones contrarias al ordenamiento jurídico que quedarían no solo sin control, sino al albur del PANAP en perjuicio de licitadores e interesados.

Al respecto, el administrado tendrá dos opciones. La primera de ellas es interponer un recurso administrativo ante una Administración Pública vinculada al PANAP cuya actuación se impugna. El mismo será, con total probabilidad, inadmitido por la Administración Pública, si bien ésta deberá, de conformidad con el artículo 116.a) de la Ley 39/2015, remitir el recurso al órgano que considere competente. A su vez, no estando adscrito ni tutelado el PANAP, si ninguna Administración ostenta el control o participación mayoritaria, ese nuevo órgano puede inadmitirlo y así sucesivamente.

La segunda opción es acudir a la vía judicial e interponer un recurso contencioso administrativo de conformidad con lo previsto en el artículo 27.1.c) de la LCSP.

Ambas soluciones no son nada esperanzadoras por el administrado que, no conforme con la actuación del poder adjudicador, quiere impugnarla. En el primer caso, queda a expensas de que la Administración Pública ante la que haya interpuesto el recurso administrativo ordinario, resuelva expresamente el mismo inadmitiéndolo y lo remita al órgano competente. Mientras que, en el segundo caso, iniciar un procedimiento en vía judicial comporta mayores costes y sobre todo, más tiempo, pues difícilmente se dictará sentencia del recurso contencioso administrativo antes de un año cuando, muy probablemente si no solicita y se le concede una medida cautelar, el contrato ya estará ejecutado o gran parte del mismo. 

El caso planteado en este artículo no se trata de una hipótesis ficticia, es un supuesto real en el que se ha encontrado un licitador ante un PANAP pluriparticipado en igual parte por todas las Administraciones asociadas, pero no tutelado ni adscrito a ninguna de ellas. Es un ejemplo de cómo los defectos en la constitución y funcionamiento de las entidades participadas por Administraciones Públicas, cuando devienen PANAPs (para lo que no están preparadas) afectan de manera importante al administrado, causando indefensión.