Pot interposar-se recurs de reposició contra una aprovació definitiva del pressupost municipal?

L'article 171.1 del text refós de la Llei Reguladora de les Hisendes Locals, aprovada pel Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març (d'ara endavant, RDL 2/2004), estableix el següent:

“Contra l'aprovació definitiva del pressupost podrà interposar-se directament recurs contenciós administratiu, en la forma i terminis que estableixen les normes d'aquesta jurisdicció.”

D'aquesta manera, amb aquest precepte no hi ha dubte que l'aprovació definitiva del pressupost esgota la via administrativa. No obstant això, quan diu la Llei «podrà», significa que «només» cal interposar recurs contenciós administratiu?

Doncs bé, per a poder aclarir aquesta pregunta que el propi RDL no dona resposta, hem d'analitzar primer la naturalesa jurídica d'una aprovació pressupostària.

Sobre aquest tema, una aprovació pressupostària i fins i tot també, per extensió, una simple modificació del pressupost, donat el contingut normatiu que disposen i el procediment d'elaboració que han de seguir abans de la seva aprovació definitiva, fan que estiguem indubtablement davant una disposició de caràcter general.

El problema d'aquestes disposicions generals és que, per defecte, davant les mateixes no cap recurs en via administrativa com bé ho indica l'article 112.3 de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del Procediment Administratiu Comú de les Administracions Públiques (d'ara endavant, Llei 39/2015):

“Article 112. Objecte i classes.

3. Contra les disposicions administratives de caràcter general no cabrà recurs en via administrativa.”

Per aquest motiu, únicament es pot arribar a la conclusió que contra l'acord d'aprovació definitiu del pressupost municipal o d'una modificació d'aquest, només es pot interposar recurs contenciós administratiu.

De fet, a aquesta mateixa conclusió ha arribat la recent Sentència del Tribunal Suprem de 29 de setembre de 2022, Rec. 6376/2021 (Ponent: Excm. Sr. Sr. José Luís Requero Ibáñez), en el qual va declarar expressament que la resolució municipal d'inadmissió de l'Excm. Ajuntament de Lleó del recurs de reposició presentat per un interessat contra una aprovació definitiva del pressupost era «plenament conforme a Dret i a l'article 171 del RDL 2/2004»:

“SEGON.- QÜESTIÓ D'INTERÈS CASSACIONAL I AL·LEGACIONS DE LES PARTS

1. La qüestió d'interès cassacional s'ha exposat en l'Antecedent de fet Quart d'aquesta sentència: si contra l'acord d'aprovació definitiva del pressupost municipal cal formular recurs potestatiu de reposició o només procedeix recórrer directament en via contenciós-administrativa.

2. L'Ajuntament de Lleó sosté que l'article 171 del TRLRHL i l'article 113.1 de la LRBRL exceptuen el règim general d'impugnació d'actes administratius, per la qual cosa la impugnació dels pressupostos té el seu propi règim. D'aquesta manera, el terme "podrà" significa que només cal acudir directament al recurs jurisdiccional, la qual cosa avala l'article 14.2 del TRLHL. Afegeix que una altra interpretació deixaria sense contingut l'adverbi "directament" recollit en aquests preceptes quan disposen que podrà acudir-se directament al contenciós. A més l'article 211 del ROF és contrari a aquestes normes legals, després inaplicable. Afegeix la cita de resolucions d'aquesta Sala en les quals s'atribueix als pressupostos municipals la naturalesa de disposició general.

(…)

2. Quant a la qüestió d'interès cassacional, la seva resolució passa abans de res per resoldre sobre la naturalesa jurídica del pressupost municipal, que és el que subjeu en el plet i el condiciona, doncs abans que plantejar-se si l'article 113.1 de la LRBRL o l'article 171 del TRLHL preveuen un recurs de reposició potestatiu, cal plantejar-se a l'efecte de la regla prohibitiva de l'article 112.3 de la Llei 39/2015, si els pressupostos municipals han d'atacar-se directament en via judicial o si cal recórrer en reposició.

3. Sobre aquest tema partim que és jurisprudència d'aquesta Sala que el pressupost municipal té naturalesa normativa: així ho va entendre, per exemple, la sentència de l'antiga Secció Setena, de 28 de febrer de 1996 (recurs de cassació 4688) i ho hem recordat més recentment en la sentència d'aquesta Sala i Secció de 22 de juny de 2015, (recurs de cassació 3008/2013); una naturalesa normativa que no queda enervada per les seves marcades especialitats tant per raó del procediment d'elaboració com perquè pugui vincular-se a una qüestió de confiança, per la seva temporalitat o per constituir, en essència, una previsió d'ingressos i despeses.

4. Especialitats al marge, és el contingut del pressupost municipal el que apunta a aquesta naturalesa predominantment normativa. Així es dedueix de la regulació del contingut de les bases d'execució (cf. article 165.1. paràgraf segon del TRLHL), perquè el pressupost i les seves previsions exigeixen per a executar-lo que s'adaptin normes preexistents, regulació que concreta l'article 9.2 del Reial decret 500/1990, de 20 d'abril, que desenvolupa en aquest punt la primera llei d'Hisendes locals, la Llei 39/1988, de 28 de desembre. I abona aquesta conclusió que ja en l'exposició de motius d'aquesta llei s'al·ludís a l'acostament del pressupost municipal a la disciplina pressupostària estatal, després participa de la seva naturalesa normativa.

5. En conseqüència i des de l'habilitació que confereix a aquesta Sala l'article 93.1 LJCA per a interpretar aquelles altres normes que siguin aplicables a part de les expressament identificades en l'acte d'admissió, concloem que per raó de tal naturalesa normativa i a l'efecte de la seva impugnació, és aplicable l'article 112.3 de la Llei 39/2015 que preveu que "contra les disposicions administratives de caràcter general no cabrà recurs en via administrativa", raó per la qual no cap la interposar el recurs de reposició, havent d'impugnar-se directament en seu jurisdiccional.”

Aquest mateix raonament també ha estat ratificat en anteriors ocasions per diferents Salas de Tribunals Superiors de Justícia del nostre país. Per exemple, la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Castella i Lleó de Burgos de 2 de maig de 2011, Rec. 412/2009 (Ponent: Luis Miguel Blanco Domínguez) ja indicava el següent:

“És veritat que la normativa citada no especifica la improcedència del recurs administratiu previ, i utilitza l'expressió "podrà", però, tal règim ha de posar-se en relació amb el ja citat l'article 107 de la Llei 30/1992 , que és una norma de rang general i d'aplicació a les entitats locals, que de manera expressa exclou el recurs de reposició enfront de les disposicions generals.”

Per tant, de l'argumentació exposada i dels anteriors pronunciaments judicials queda clar que l'expressió «podrà», no es refereix a la facultat de l'interessat a triar de manera potestativa entre el recurs contenciós, o bé, el recurs de reposició, sinó en la «facultat d'interposar únicament recurs contenciós administratiu».