¿Puede interponerse recurso de reposición contra una aprobación definitiva del presupuesto municipal?

El artículo 171.1 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobada por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (en adelante, RDL 2/2004), establece lo siguiente:

“Contra la aprobación definitiva del presupuesto podrá interponerse directamente recurso contencioso-administrativo, en la forma y plazos que establecen las normas de dicha jurisdicción.”

De esta manera, con este precepto no cabe duda de que la aprobación definitiva del presupuesto agota la vía administrativa. Sin embargo, cuando dice la Ley «podrá», ¿significa que «sólo» cabe interponer recurso contencioso-administrativo?

Pues bien, para poder aclarar esta pregunta que el propio RDL no da respuesta, tenemos que analizar primero la naturaleza jurídica de una aprobación presupuestaria.

Al respecto, una aprobación presupuestaria e incluso también, por extensión, una simple modificación del presupuesto, dado el contenido normativo que disponen y el procedimiento de elaboración que deben de seguir antes de su aprobación definitiva, hacen que estemos indudablemente ante una disposición de carácter general.

El problema de estas disposiciones generales es que, por defecto, ante las mismas no cabe recurso en vía administrativa como bien lo indica el artículo 112.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, Ley 39/2015):

“Artículo 112. Objeto y clases.

3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa.”

Por este motivo, únicamente se puede llegar a la conclusión que contra el acuerdo de aprobación definitivo del presupuesto municipal o de una modificación de este, sólo se puede interponer recurso contencioso-administrativo.

De hecho, a esta misma conclusión ha llegado la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 2022, Rec. 6376/2021 (Ponente: Excmo. Sr. D. José Luís Requero Ibáñez), en el que declaró expresamente que la resolución municipal de inadmisión del Excmo. Ayuntamiento de León del recurso de reposición presentado por un interesado contra una aprobación definitiva del presupuesto era «plenamente conforme a Derecho y al artículo 171 del RDL 2/2004»:

“SEGUNDO.- CUESTIÓN DE INTERÉS CASACIONAL Y ALEGACIONES DE LAS PARTES

1. La cuestión de interés casacional se ha expuesto en el Antecedente de Hecho Cuarto de esta sentencia: si contra el acuerdo de aprobación definitiva del presupuesto municipal cabe formular recurso potestativo de reposición o sólo procede recurrir directamente en vía contencioso-administrativa.

2. El Ayuntamiento de León sostiene que el artículo 171 del TRLRHL y el artículo 113.1 de la LRBRL exceptúan el régimen general de impugnación de actos administrativos, por lo que la impugnación de los presupuestos tiene su propio régimen. De esta manera, el término "podrá" significa que sólo cabe acudir directamente al recurso jurisdiccional, lo que avala el artículo 14.2 del TRLHL. Añade que otra interpretación dejaría sin contenido el adverbio "directamente" recogido en dichos preceptos cuando disponen que podrá acudirse directamente al contencioso. Además el artículo 211 del ROF es contrario a esas normas legales, luego inaplicable. Añade la cita de resoluciones de esta Sala en las que se atribuye a los presupuestos municipales la naturaleza de disposición general.

(…)

2. En cuanto a la cuestión de interés casacional, su resolución pasa ante todo por resolver acerca de la naturaleza jurídica del presupuesto municipal, que es lo que subyace en el pleito y lo condiciona, pues antes que plantearse si el artículo 113.1 de la LRBRL o el artículo 171 del TRLHL prevén un recurso de reposición potestativo, hay que plantearse a los efectos de la regla prohibitiva del artículo 112.3 de la Ley 39/2015, si los presupuestos municipales deben atacarse directamente en vía judicial o si cabe recurrir en reposición.

3. Al respecto partimos de que es jurisprudencia de esta Sala que el presupuesto municipal tiene naturaleza normativa: así lo entendió, por ejemplo, la sentencia de la antigua Sección Séptima, de 28 de febrero de 1996 (recurso de casación 4688) y lo hemos recordado más recientemente en la sentencia de esta Sala y Sección de 22 de junio de 2015, (recurso de casación 3008/2013); una naturaleza normativa que no queda enervada por sus marcadas especialidades tanto por razón del procedimiento de elaboración como porque pueda vincularse a una cuestión de confianza, por su temporalidad o por constituir, en esencia, una previsión de ingresos y gastos.

4. Especialidades al margen, es el contenido del presupuesto municipal lo que apunta a esa naturaleza predominantemente normativa. Así se deduce de la regulación del contenido de las bases de ejecución (cfr. artículo 165.1. párrafo segundo del TRLHL), pues el presupuesto y sus previsiones exigen para ejecutarlo que se adapten normas preexistentes, regulación que concreta el artículo 9.2 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, que desarrolla en este punto la primera ley de Haciendas locales, la Ley 39/1988, de 28 de diciembre. Y abona esa conclusión que ya en la exposición de motivos de esa ley se aludiese al acercamiento del presupuesto municipal a la disciplina presupuestaria estatal, luego participa de su naturaleza normativa.

5. En consecuencia y desde la habilitación que confiere a esta Sala el artículo 93.1 LJCA para interpretar aquellas otras normas que sean aplicables aparte de las expresamente identificadas en el auto de admisión, concluimos que por razón de tal naturaleza normativa y a efectos de su impugnación, es aplicable el artículo 112.3 de la Ley 39/2015 que prevé que "contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa", razón por la que no cabe la interponer el recurso de reposición, debiendo impugnarse directamente en sede jurisdiccional.”

Este mismo razonamiento también ha sido ratificado en anteriores ocasiones por distintas Salas de Tribunales Superiores de Justicia de nuestro país. Por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de Burgos de 2 de mayo de 2011, Rec. 412/2009 (Ponente: Luis Miguel Blanco Domínguez) ya indicaba lo siguiente:

“Es verdad que la normativa citada no especifica la improcedencia del recurso administrativo previo, y utiliza la expresión "podrá", pero, tal régimen debe de ponerse en relación con el ya citado el artículo 107 de la Ley 30/1992 , que es una norma de rango general y de aplicación a las entidades locales, que de manera expresa excluye el recurso de reposición frente a las disposiciones generales.”

Por lo tanto, de la argumentación expuesta y de los anteriores pronunciamientos judiciales queda claro que la expresión «podrá», no se refiere a la facultad del interesado en escoger de manera potestativa entre el recurso contencioso, o bien, el recurso de reposición, sino en la «facultad de interponer únicamente recurso contencioso-administrativo».